Zimbabwe: Desafios Políticos e de Segurança para a transição
Postado por ZDN em 05 de março de 2010
Zimbabwe Relatório do Grupo de Crise Internacional
África Briefing N ° 70
Harare / Pretoria / Nairobi / Bruxelas, 3 mar 2010
I. Resumo
Enquanto o Zimbábue entra em seu segundo ano sob um governo de unidade, os desafios para a transformação democrática vieram em foco. Apesar do progresso razoável em restaurar a estabilidade política e social, acabando com a repressão generalizada e estabilização da economia desde fevereiro de 2009, as principais ameaças ainda poderia descarrilar o processo de reforma. Em particular, a resistência de líderes do setor intransigentes e ainda poderosa de segurança e fracionada em combates entre e dentro do Zimbabwe União Nacional Africano (ZANU-PF) eo Movimento para a Mudança Democrática (MDC) deve ser tratada agora. África do Sul e outros países na África Austral - que monitoram o acordo que orienta a transição - deve pressionar as partes, e particularmente o Presidente Robert Mugabe, para ver a transição até uma conclusão bem sucedida. Os doadores devem apoiar seus esforços.
O governo de unidade nacional, criado no âmbito do Acordo Político Global (GPA) assinado por Mugabe e os líderes de facções do MDC Morgan Tsvangirai e Arthur Mutambara, nasceu sob uma nuvem de ceticismo. A maioria dos observadores deu poucas chances, prevendo que, mesmo como primeiro-ministro, Tsvangirai seria vítima de Mugabe ", a regra de divisão, cooptar e destruir" a estratégia. Contra todas as expectativas, o governo começou bem: escolas e hospitais reaberto; funcionários públicos foram pagos e voltou ao trabalho, o dólar zimbabuano foi arquivado; bens devolvidos às prateleiras das lojas, e uma epidemia de cólera foi controlado. Ativistas de direitos humanos, apresentou uma queda significativa nos abusos. Os doadores geralmente bem recebido um programa de reconstrução ambicioso pragmática chamando por US $ 8,5 bilhões em ajuda externa e do investimento.
Mas as preocupações principais que comprometem o processo de transição vieram à tona. Generais de linha dura e outros partidários de Mugabe no ZANU-PF estão se recusando a aplicar as decisões do governo, boicotando o órgão de segurança nacional nova e mostrando desprezo público para Tsvangirai. Crises agrícolas continuaram praticamente inabalável. Mais atenção tem se concentrado sobre a realização do GPA, mas ZANU-PF atrasou ou ignorado compromissos importantes nesse documento, enquanto parando reformas constitucionais, insistindo em preservar privilégios executivos gerais. Principais passos bloqueados incluir uma auditoria terra, nomeação de governadores MDC, um fim de detenções e detenções arbitrárias, funcionamento regular do Conselho de Segurança Nacional no lugar do Comando de Operações infame conjuntas, as consultas públicas sobre uma nova constituição e preparação para as eleições.
Estes atrasos reflectem os dois desafios mais profundos em que este briefing concentrados. Primeiro, um sistema político maduro deve desenvolver, de modo que a ZANU-PF e MDC exerçam na qualidade de ambos os competidores na arena política e parceiros no governo inclusivo. Isso vai ser difícil, especialmente sob a Mugabe divisionista, mas outros líderes da ZANU-PF, incluindo as facções lideradas pelo vice-presidente Joice Mujuru, eo ministro da Defesa Emmerson Mnangagwa, sabem que seu partido perdeu muito apoio popular e precisa de uma mudança geracional. Por seu turno, o MDC deve manter a fé e comprometidos com sua ampla seguinte no processo de transição, incluindo sindicatos, grupos de direitos humanos e organizações de mulheres. Ele também deve mostrar o país como um todo que é um guardião viável do Estado - competente, transparente e capaz de preservar a mudança social desde a independência.
Igualmente desafiador são questões de segurança. Um número relativamente pequeno de "securocratas" usar as suas posições e relação simbiótica com Mugabe para exercer poder de veto sobre a transição. Eles são motivados por diferentes fatores: o medo de perder o poder e os seus benefícios financeiros, medo de serem processados por abusos políticos ou financeiros, e uma crença de que eles guardam o património de libertação contra Tsvangirai eo MDC, que eles vêem como frentes de interesses brancos e ocidentais . Zimbabuanos todo o espectro político estão silenciosamente considerando como para aliviar esses oficiais para a reforma, mesmo à custa de permitir-lhes manter seus ativos e proporcionando-lhes um grau de impunidade de acusação doméstica, enquanto as forças de segurança simultaneamente profissionalizantes respeitosa dos direitos humanos e um governo democraticamente governo eleito.
Enquanto as principais tarefas à frente resto com zimbabuanos, a Comunidade de Desenvolvimento Sul Africano (SADC) devem levar a sério o seu papel de fiador GPA. Ativismo Sul Africano Presidente Jacob Zuma como mediador deve transmitir a mensagem de que a região vai cumprir nenhuma alternativa para o GPA. Suas ações recentes, incluindo a nomeação de três assessores respeitados para supervisionar a conta Zimbabwe, são indicações de boas-vindas, ele vai ser mais difícil vis-à-vis Mugabe sobre as obrigações do GPA eo respeito pelo Estado de direito.
A comunidade internacional, especialmente o Reino Unido, EUA, UE e China, deve apoiar e complementar os esforços da SADC através da calibração cuidadosa de comércio, ajuda e investimentos para incentivar o progresso; manutenção de sanções específicas sobre aqueles frustrar a transição; e levantamento de sanções contra o entidades-chave para a recuperação económica. Os doadores devem assegurar a recuperação e nova ajuda ao desenvolvimento - inclusive para o desenvolvimento rural, saúde e educação e fortalecimento da sociedade da legislatura judiciário e civil - por meio de mecanismos transparentes, tais como o Fundo Fiduciário Multi-.
Este briefing concentra-se em partido político e questões de segurança, bem como a mediação da África do Sul. Posterior comunicação irá analisar outros temas vitais para a transição, incluindo a reforma constitucional e legal, a justiça ea reconciliação, políticas de sanções ea reforma do sector de segurança.
II. Registro Mixed O governo inclusivo do
Dez meses após os violentos e disputado 29 de Março de 2008 as eleições que levaram ao impasse político com o longo tempo partido no poder, ZANU-PF do presidente Mugabe, asa Morgan Tsvangirai do Movimento para a Mudança Democrática (MDC-T) anunciou que iria entrar no governo ao lado do ZANU-PF eo MDC-Mutambara lasca (MDC-M) da facção. Isto seguiu-se uma cimeira extraordinária de Desenvolvimento da África Austral (SADC) em 26 de janeiro de 2009, cuja final comunicado chamado para Tsvangirai ser empossado como o primeiro-ministro até 11 de Fevereiro eo restante do governo, dois dias depois. [1]
O governo de unidade foi formado sob os auspícios do Acordo Político Global (GPA), que havia sido forjada com o apoio da SADC durante longas negociações. O GPA ter escrito um papel específico para continuar os mediadores regionais em acompanhar e apoiar a sua implementação. Isto foi especialmente importante, uma vez que a maioria dos observadores acredita que o acordo era essencialmente impraticável, tendo estabelecido dois centros de poder dentro de um único governo, mas deixando mais real autoridade política e militar com Mugabe, seu partido e o establishment de segurança linha dura. [2] Muitos consideraram que a União Africano (UA), SADC, e o principal mediador, o então presidente Sul Africano Thabo Mbeki, tinha sido demasiado complacente e respeitoso de Mugabe durante o processo de negociação. Outras preocupações surgiram após o GPA foi assinado, como Mugabe foi autorizado a ignorar prazos e outra repetidamente minou o acordo, sem conseqüência.
Agora em seu segundo ano, no entanto, o governo está fazendo inclusive discernível, se o progresso lento e doloroso em várias áreas, trazendo um grau de estabilidade e previsibilidade para um país que doze meses antes, estava à beira do colapso. Mais notavelmente, escolas e hospitais reabriram, multi-milhões por cento de inflação desceu para um dígito, a receita do governo começou a pegar e as lojas são totalmente abastecido com comida e outras commodities.
Principais doadores ocidentais têm sido lentos em adotar o novo governo em grande parte por causa de seu fracasso em implementar plenamente o GPA e sua antipatia para com Mugabe continuar. Para a maior parte de 2009, os doadores forneceram expansão de boas-vindas da assistência humanitária, mas geralmente adotado um tempo de espera para ver a postura de longo prazo de apoio financeiro para a recuperação e reconstrução. Este arriscou frustrando as próprias mudanças que a comunidade internacional está procurando, tanto pelo enfraquecimento do lado dos moderados em relação ZANU-PF e, mais geralmente por subcotação o apoio popular ao processo de reforma. Mais recentemente, a União dos EUA, Reino Unido e Europeia (UE), entre outros, expandiram a definição de "assistência humanitária" para cobrir muitas e importantes setores sociais e econômicos, tais como agricultura, saúde, saneamento e educação.
Reformas Econômicas A.
A reconstrução de uma economia devastada com um 90 por cento a taxa de desemprego é um grande desafio para o governo inclusivo. O ministro das Finanças Tendai Biti foi elogiado por suas etapas para restaurar um grau de confiança e estabilidade fiscal, mas as perspectivas de recuperação rápida são fracos, até porque o governo inclusivo frágil e incompleta GPA têm levado os investidores a fugir. Recentemente, funcionários do governo entraram em greve para exigir um aumento salarial além da bolsa $ 160 mensais que são geralmente recebendo agora, que eles apontam é insuficiente para cobrir as despesas mais básicas da vida em Harare e outros centros urbanos.
No entanto, existem alguns sinais de recuperação. PIB cresceu 4,7 por cento em 2009, os totais primeiros positivos em uma década. O orçamento para 2010 aponta para 7 por cento de crescimento do PIB, sustentada por 10 por cento de crescimento na agricultura, como já foi alcançado no ano anterior, e 40 por cento de crescimento em mineração. Desde que o dólar Zimbabwe foi suspenso eo dólar dos EUA e rand sul-africanos adoptaram como moeda legal, a inflação caiu de um oficial 231 milhões por cento em julho de 2008 para uma média de 6 por cento em 2009 e previsão de 5,1 por cento em 2010. [3] O Fundo Monetário Internacional estendeu 510 milhões dólares ao Zimbabwe como sua participação em uma expansão dos Direitos Especiais de Saque (SDR) facilidade que foi autorizada como uma resposta à crise econômica global. Este foi reservado para depuração da dívida, o apoio do orçamento e os setores produtivos, e água e as necessidades de saúde, saneamento e educação. [4]
A melhoria da economia e as promessas dos doadores para cobrir metade do 718 milhões dólares necessários para lidar com a doença ea fome têm-se reflectido numa diminuição da situação anteriormente dire humanitária. A cólera, que se tornou galopante no final de 2008, foi trazido sob controle em 2009, mas há avisos de um surto potencialmente nova séria durante a estação chuvosa.
B. Reformas políticas
Em última análise, a economia não pode ser restaurado para a saúde através de medidas técnicas sozinho. As reformas políticas previstas no GPA são necessários. Ajudado pela regional de reengajamento, que resultou da cimeira de Maputo SADC em novembro de 2009, tem havido algum progresso gradual em implementação desde a participação MDC-T brevemente suspenso no governo de unidade no mês anterior para protestar contra a intransigência do ZANU-PF nas discussões para avançar sobre os requisitos do GPA.
Comissões independentes já foram formados para lidar com mídia, direitos humanos e questões eleitorais. [5] Não obstante as declarações em contrário por altos funcionários do ZANU-PF, uma auditoria de terra pode em breve começar que não seria apenas uma pesquisa, mas sim uma tentativa de estabelecer as bases para abordar esta área mais sensível da reforma, incluindo a propriedade múltipla fazenda, a produção de novos agricultores, a compensação para os antigos agricultores comerciais brancos e um fim para as invasões de terras. Detenções arbitrárias e politicamente motivada e detenções tenham diminuído, embora eles não tenham cessado totalmente, e de Segurança da Ordem repressivo do público eo acesso à informação e protecção dos actos de Privacidade (POSA e AIPPA) continuam nos livros.
Os desafios de completar o GPA, a elaboração de uma nova constituição e se movendo em direção eleições ainda pode levar o governo, inclusive a entrar em colapso. Uma série de questões ainda estão pendentes nas negociações prolongadas sobre aplicação do APG. Na verdade, a seis sobre a agenda original incharam a 27, como o MDC-T, MDC-M e ZANU-PF trouxeram temas adicionais que tinham sido consideradas negligenciadas, quando se começou a mediação ou ganhou destaque durante o curso do negociações.
Os negociadores concordaram em adiar para o fim a nomeação especialmente contencioso de Roy MDC-T de Bennett como vice-ministro da Agricultura, bem como o estatuto de fiéis Mugabe, Reserve Bank governador Gideon Gono eo procurador-geral Johannes Tomana, a quem o MDC acreditar foram re- nomeados para as suas posições unilateralmente por Mugabe, em violação das disposições do GPA que requerem consultas. Foi alcançado um acordo sobre a partilha de governadores provinciais, embora as datas de suas nomeações ainda não foram determinados. [6] Como o novo Conselho de Segurança Nacional (NSC) é funcionar como um sucessor para o Comando de Operações infame Conjunto (JOC) é ainda fortemente contestada.
Questões controversas introduzidas pelo MDC-T e permanecendo aberta incluem a reforma do sector de segurança e conformidade com a Lei de Segurança Nacional, uma estrutura para as operações do governo (incluindo os procedimentos para presidir do gabinete quando o presidente não está presente) e do Estado de tópicos da lei, como liberdade de reunião e de associação. [7] ZANU-PF apresentou para consideração questões tais como a remoção de sanções, financiados por doadores, estruturas de governo paralelas, o papel eo financiamento de organizações não-governamentais, financiamento seletivo de ministérios e outras entidades por doadores e as funções do Doador Multi-Trust Fund, um fundo de cesta coordenada pela comunidade internacional para apoiar o governo inclusivo. [8]
A reforma constitucional programa de divulgação destinado a levar a uma nova Constituição começou em 7 de Janeiro de 2010, mas precisa de um impulso maior. [9] Há um crescente reconhecimento de que este processo não pode ser um reduto exclusivo dos comités governamentais e legislativas, mas sim deve ser um exercício nacional com a plena participação de grupos da sociedade civil. Isto é particularmente essencial para o MDC, uma vez que existem preocupações de que o partido está perdendo o contato com sua base popular. Ativistas da sociedade civil e sindicatos queixaram-se, no entanto, que o processo está sendo conduzido pelas elites políticas para seus próprios fins, e alguns têm mesmo pediu à comunidade internacional para retirar o apoio para a transição até que um processo de consulta credível, foi aprovado. [10 ]
É positivo, no entanto, que há uma aceitação crescente em todo o espectro político que o "Projecto de Kariba" - aprovado pelo governo, inclusive as três partes sob a mediação de Mbeki - não pode ser a única referência para a nova Constituição, uma vez que incorpora uma série de potencialmente anti-democráticos princípios, a melhoria mais notável ainda de poderes executivos em detrimento da autoridade legislativa ou judicial.
Enquanto muitas personalidades políticas acreditam que um projecto de compromisso amplamente aceitáveis é provável que até o final do ano [11], permanecem grandes diferenças entre as partes. Um projeto escrito por ZANU-PF estrategistas ligados ao campo de linha-dura em torno de Emmerson Mnangagwa sugere que o partido mantém o compromisso de uma presidência todo-poderoso [12] Enquanto o documento 41 páginas -. Uma análise comparativa da ZANU-PF e MDC-T posições constitucionais - dá uma visão sobre a intenção do partido de longa data de preservar um governo autoritário centralista, a noção de uma presidência imperial não é compartilhada pela ala do partido em torno de vice-presidente Joice Mujuru e seu marido, ex-general de negócios, agora proeminente Solomon Mujuru. O MDC-T quer autoridade executiva para ser compartilhado entre o presidente, primeiro-ministro e gabinete, com controlo interno e contrapesos dentro do executivo. ZANU-PF - argumentando que o ano passado mostrou dois centros de poder são impraticáveis - suporta um sistema de governo presidencial [13] A ZANU-PF documento afirma:.
A experiência do povo do Zimbábue com o governo inclusivo desde fevereiro de 2009 mostrou que a participação do poder executivo pelo presidente e primeiro-ministro vai resultar em ... sempre uma luta pelo poder em vez de progresso. Se tem que haver um primeiro-ministro, ele [deve] não tem autoridade executiva. Ele é apenas um ministro sênior nomeado e responsável perante o Presidente. Na região da SADC, o arranjo predominante é Chefe de Estado e líder do governo. [14]
Finalmente, os preparativos devem ser feitos para as eleições presidenciais e parlamentares. Há muita discussão de adiar estes há vários anos, talvez até 2013, de forma a colocar de lado a política eleitoral, enquanto o país lida com enormes tarefas econômicas e sociais. Muitos no acampamento de Tsvangirai acredita que seu partido ainda não tenha construído um registro forte no governo e estão igualmente preocupados sobre como os militares reagiriam a uma vitória do MDC-T em potencial. [15] Enquanto isso, muitos ZANU-PF fiéis acreditam que seu partido seria convincente derrotado, uma vez que pesquisas recentes indicam o seu apoio é agora inferior a 20 por cento. [16] Embora seja possível que Mugabe pode dissolver o governo, na tentativa de pegar a oposição de surpresa com uma eleição fraudada pressão no início de 2011, isso parece improvável no momento, em parte devido à crescente escrutínio internacional e engajamento.
Ameaças C. à transição
Apesar do actual impasse sobre as questões pendentes do GPA, há alguma perspectiva de que compromissos podem, eventualmente, ser atingido, embora somente com a ajuda de uma intensa mediação. No entanto, a reforma do sector de segurança - firmemente rejeitado por Mugabe - surgiu como um desafio fundamental. Falta de iniciar este processo poderia desvendar o governo, inclusive, evitar uma transição suave para a era pós-Mugabe e aumentar as perspectivas reais de um golpe, com acompanhamento de instabilidade que afetaria toda a região. Uma dúzia de "securocratas" - militares e figuras sênior de inteligência - são amplamente considerados como têm poder de veto de fato sobre qualquer transição real. Uma quadrilha de generais poderosos, com o apoio de elementos da ZANU-PF, ainda acredita que Tsvangirai não devem ser autorizados a conduzir o país, mesmo se ele ganha uma eleição. A liderança do MDC-T elevou esta ameaça implícita com os líderes da SADC. A questão é tão sensível que não foi abordado nas negociações lideradas pela GPA Mbeki, mas tornou-se um item de agenda fundamental para a equipa de mediação novo nomeado por Jacob Zuma, seu sucessor como presidente Sul Africano. [17]
Além disso, mesmo se o governo inclusivo completa o GPA, alcança uma nova constituição democrática e aborda o processo eleitoral, a transição não será assegurada, salvo se uma maior desafio é enfrentado, ou seja, o desenvolvimento do sistema político para garantir que a ZANU-PF eo MDC -T equilíbrio competição política da cooperação em matéria de governança. Isto será particularmente difícil, enquanto a divisão Mugabe está no comando. Em dezembro de 2009, ZANU-PF congresso, ele manteve a sua presidência do partido incontestada por um prazo adicional de cinco anos, posicionando-se para disputar uma outra eleição nacional.
III. Políticos estratégias partidárias
Os três principais partidos para o GPA entrou no governo, inclusive com um objectivo declarado de garantir a estabilidade política, iniciando a recuperação económica ea realização de eleições frescas sob uma nova Constituição no prazo de dezoito meses, ou seja, até março de 2010. [18] Enquanto que essa data seja deixou de ser realista, os sucessos percebidos do governo e falhas surgiram como a disputa entre as partes, como eles se posicionarem para uma eventual teste eleitoral.
ZANU-PF - dividido em linhas de facções sobre a estratégia, ainda apreendeu com o seu problema de sucessão de Mugabe, e lutando para manter o poder que só relutantemente compartilhada no arranjo inclusive - se aproxima da unidade apenas na sua intenção de frustrar reformas cujos benefícios se acumulam principalmente para o MDC-T. O MDC-T acredita que o sucesso para o governo, inclusive em instituir reformas políticas e recuperação econômica abriria o caminho para ele ganhar o direito de formar o próximo governo depois das eleições. MDC-M líderes, reconhecendo o seu partido não tem uma base sólida, estão protegendo suas apostas, procurando manter o funcionamento do governo inclusive, ao procurar uma aliança vantajosa, antes de uma votação nacional.
Divisões A. ZANU-PF
1. A linha dura do acampamento Mnangagwa
Objectivo geral da ZANU-PF no governo inclusivo é para minar quaisquer reformas importantes políticos e econômicos associados com o MDC-T e Tsvangirai primeiro-ministro. De acordo com Emmerson Mnangagwa, ministro da Defesa e presidenciável, e com o apoio de líderes militares, os participantes do ZANU-PF no governo de unidade quer neutralizar Tsvangirai e os ministros de seu partido, e aproveitando a presença da antiga oposição no governo para impulsionar a remoção de viagens orientadas e relacionadas com as sanções internacionais sobre Mugabe e os ministros de seu partido. [19]
Esta abordagem tem o apoio de Mugabe, mas, por razões relacionadas com a luta ZANU-PF de energia interna em curso, não é da facção Mujuru. Aliados Mnangagwa controlar a burocracia estatal, enquanto Mujuru controle aliados o que resta de apoio popular nas províncias do partido domina. Mugabe, consciente de que nem a facção comanda o apoio esmagador dentro do partido ou popularidade nacional suficiente para ascender ao poder por si só, joga-los uns contra os outros, a fim de manter o controle sobre o movimento dividido. Enquanto ele tendeu a lado com Mnangagwa nas negociações com o MDC-T, que tem favorecido a maior parte Mujurus sobre internos do ZANU-PF decisões. [20]
A tentativa de frustrar o MDC-T inclui a nível nacional:
- garantir um mandato de cinco anos para o governo inclusivo (para 2013), com Mugabe ao leme, até então, ou ele decide se aposentar, ao fazer e que tanto o parlamento disfuncional; passos nesse sentido continuam, inclusive atos de ilegalidade, como continuação as invasões de terras, violações de direitos de propriedade e investimento, e de resistência às reformas políticas e económicas de forma a desacreditar o MDC-T, tanto nacionalmente e internacionalmente como uma força política efetiva;
- manter o controle das instituições-chave do Estado e reduzindo Tsvangirai a um ministro cerimonial principal, enquanto descrédito, comprometendo e corrompendo-o e ministros de seu partido;
- descarrilar o ritmo do processo de reforma constitucional, e
- induzir os temores de um golpe militar deve Tsvangirai vencer a eleição e tenta assumir o lugar de Mugabe. [21]
O plano é executado em nível de governo pela ZANU-PF secretários permanentes, cujas nomeações Tsvangirai aceitou na crença equivocada de que eles atuariam como profissionais funcionários públicos. [22] Todos esses leais ZANU-PF de Mugabe foram selecionados pela primeira formulada por Misheck Sibanda, secretário chefe do gabinete e um aliado-chave Mnangagwa. Em geral, os secretários permanentes têm aproveitado da inexperiência do MDC-T ministros para adquirir rédea livre para determinar o ritmo ea implementação das decisões e políticas governamentais [23]. Secretários permanentes na educação e ministérios de serviço público, por exemplo, têm em efeito decisões revertidas por seus ministros no que diz respeito a honorários estruturas escolares novas e uma auditoria de recursos humanos do serviço civil, em cujo folhas de pagamento ZANU-PF colocou mais de 20.000 membros da milícia de jovens. [24]
George Charamba, o secretário influente permanente no Ministério da Informação e publicidade, que funciona como porta-voz de Mugabe, tem denegrido o trabalho do governo em que ele serve, dizendo: "Eu sou na cozinha, não há muita fumaça, mas cozinhar mal muita coisa acontecendo "[25]. Essa caracterização se adapte às pessoas em ZANU-PF que temem que o eleitorado poderia sucessos de crédito principalmente para Tsvangirai eo MDC-T. [26] Da mesma forma, os estrategistas alinhados com Mnangagwa calcular, falhas do governo de inclusão são mais propensos a dúvidas sobre a capacidade de Tsvangirai para a liderança nacional eficaz. [27]
Tsvangirai também está sendo impedido de demonstrar autoridade. Ele não tem sido capaz de presidir uma sessão único gabinete, [28], embora o GPA faz dele vice-presidente do gabinete, bem como o primeiro-ministro e líder dos negócios do governo no parlamento. Ele deve normalmente exercer a função de presidente na ausência do presidente, mas a ZANU-PF argumenta nas negociações do GPA que permitir a ele fazer isso tornaria os vice-presidentes dois, Joice Mujuru e John Nkomo, redundante, causando ainda mais tensão no partido já rebelde . [29] Por conseguinte, os seniores da ZANU-PF membros suplentes em presidir o gabinete, quando Mugabe está ausente. Em 25 de Janeiro, Mugabe emitiu uma ordem escrita para todos os ministros que informe os vice-presidentes e seus secretários permanentes, não Tsvangirai, sobre a execução dos negócios do governo. Enquanto a ordem foi posteriormente retirado, o MDC-T considerou uma flagrante tentativa de neutralizar o gabinete do primeiro-ministro. [30]
Além de frustrar o processo de reforma constitucional, de modo a prolongar a vida útil do governo, inclusive, uma segunda vertente da estratégia consiste em assegurar que o Parlamento não aprovar leis que afetem ZANU-PF de controle das instituições estatais. [31] Mesmo que o duas partes do MDC, juntos, constituem uma pequena maioria no legislativo, apenas oito projetos de lei foram aprovadas em mais de um ano, dois dos quais foram feitos para facilitar a formação do governo inclusivo, eo parlamento tem limitado seus dias de trabalho devido à falta de financiamento. [32] Enquanto bloco ZANU-PF usou procedimentos parlamentares ao movimento stall, este registro escasso legislativo é também em parte o resultado de falhas do próprio MDC-T (ver abaixo).
Partidários Mnangagwa acreditar que apesar dos seus problemas, o governo poderia mancar inclusive no para um mandato completo até 2013, com Mugabe ao leme, como as partes constituintes não tem alternativa melhor. [33] Eles consideram que isso daria o seu tempo para acampamento reagrupar a partir de seu fracasso para inclinar o equilíbrio de poder na ZANU-PF dezembro 2009 congresso, quando apoiou a candidatura fracassada de ZANU-PF Mulheres cadeira Liga Oppah Muchinguri para expulsar Compete vice-presidente Joice Mujuru. [34] Eles esperam também que, após as eleições, eles podem dominar um novo governo de coalizão, com aliança com MDC-M e talvez até mesmo alguns elementos MDC-T.
O acampamento Mnangagwa e seus aliados militares, liderados pelo Comandante Geral das Forças de Defesa Constantine Chiwenga, estava por trás da resolução no congresso dezembro instruindo Mugabe a não fazer mais concessões sobre as questões pendentes GPA até o MDC-T oferece a satisfação de uma série de ZANU-PF demandas, incluindo a remoção de alvo sanções ocidentais contra os líderes do partido. [35]
2. O acampamento Mujuru pragmatismo do
O acampamento Mujuru acredita que os sucessos do governo inclusive já alcançados e sua capacidade de colocar um friso em ambições presidenciais Mnangagwa no congresso dezembro têm fortalecido suas chances de controlar o partido e manter o poder nacional significativa quando Mugabe, eventualmente, se aposenta ou morre. O seu domínio no novo Politburo anunciou em 10 de Fevereiro de 2010 por Mugabe confirmou que está apertando o controle sobre a liderança do partido.
Partidários Mujuru chamada, não mais para a saída precoce de Mugabe, em vez apoiá-lo para ficar até um momento de sua própria escolha. [36] Esta mudança resulta de uma conclusão de que ele é forte demais para ser forçado a sair no momento e que a sua proeminência contínua fornece cobertura em grande parte por seus behind-the-scenes manobras para consolidar a sua posição para o confronto final com Mnangagwa. Consequentemente, os Mujurus procuram promover novas realizações para o governo inclusivo e linhas de construção para Tsvangirai eo MDC-T que podem eventualmente resultar em uma coalizão. Eles percebem que seria difícil no imediato para qualquer candidato do ZANU-PF para bater Tsvangirai eo MDC-T em eleições razoavelmente livres e justas [37], mas concluem que o Zimbabué é provável que precisam de um governo inclusivo, pelo menos, o próximo década independentemente do partido que faz de melhor em uma votação nacional. [38]
Esta estratégia exige Joice Mujuru, 54, para manter a presidência do país vice-presidente sênior, uma posição que lhe dá o caminho das pedras para subir à presidência, se Mugabe se aposenta ou morre antes do final de seu mandato. [39] A Constituição vigente prevê que em como uma contingência do vice-presidente sênior atua como chefe de Estado por um período de 90 dias, seguida por eleições. The GPA stipulates that ZANU-PF would appoint a successor for the remainder of Mugabe's term.[40] Because of her seniority, that would also favour Joice Mujuru.
In either event, the Mujuru camp considers that an alliance with Tsvangirai would be necessary to solidify Joice's position. She herself has privately told supporters she would have no problem working with Tsvangirai in the post-Mugabe period, though in public she talks tough about the MDC-T leader. A senior ally in the ZANU-PF politiburo said, “she recognises Tsvangirai as an undeniable key player in Zimbabwe politics and in any future arrangement, hence strategic political relations are being cultivated across the party divide using the platform of the inclusive government”.[41] Cabinet ministers linked to the Mujurus have established a degree of confidential collaboration with their MDC-T counterparts and Tsvangirai to promote the reform agenda. This is still mainly preparatory and has not yet produced concrete legislative achievements, however, because the Mujurus rightly fear that to come into the open now would leave them vulnerable to criticism from the hawks within their own party.[42]
The Mujuru camp advocates a constitution providing for an executive prime minister and a president with considerably less power than at present.[43] Its assessment is that there will need to be a second inclusive government of some kind after Mugabe leaves the scene[44] and that such a constitutional arrangement would be advantageous under the two likeliest scenarios – both of which acknowledge that it may have to be content with the junior role in a partnership with Tsvangirai and the MDC-T. If the Mujurus lose the internal party battle to Mnangagwa, they might throw their support behind MDC-T in the elections and Tsvangirai as a strong prime minister in exchange for the backing of Joice as a relatively weak president. Even if the Mujurus win control of ZANU-PF, however, they doubt they could defeat Tsvangirai nationally, so the presidential post would be a reasonable second best in a political settlement to which they would bring their presumed ability to placate a critical mass of the military.[45]
A close Mujuru adviser summed up: “Tsvangirai and MDC-T would be key in any future dispensation, and our political strategies are alive to that reality”.[46]
3. Clan politics and the Mugabe succession – the “Zezuru mafia”
The December congress that retained Mugabe at the helm of the party for another five years appeared to confirm the view that the octogenarian wants to die in office rather than face an uncertain future in retirement. Barring any major midstream leadership changes, Mugabe, who turned 86 on 21 February 2010, now seems likely to stand for re-election.[47] However, clan and regional fault lines that will influence the question of his eventual successor as party leader were also highlighted at the congress.
Enquanto Mugabe manteve sua autoridade no partido, em parte, pela habilidade jogando o Mujuru e facções Mnangagwa uns contra os outros, ele também se baseou no fato de que a Mesa - o presidente do partido, dois vice-presidentes eo presidente nacional - é dominada por membros de seu clã Zezuru. Ele usou essa conexão novamente em dezembro de 2009 para manter sua posição inatacável. Em particular, o Zezuru line-up tanto no Presidium e do Politburo derrotar relativamente marginalizados, principalmente os clãs Karangas liderados por Emmerson Mnangagwa, que acreditam que é a sua vez de ter mais poder. [48] A conseqüência fundamental desta última rodada de política do clã era, portanto, o reforço da posição da Mujurus 'vis-à-vis Mnangagwa. [49]
O domínio Zezuru resulta da divisão de 1980 do Zimbabwe em dez províncias. Mashonaland (Zezuru) was cut up into four provinces: West, East, Central and Harare; Matebeleland (Ndebele) into three: North, South and Bulawayo; and Masvingo (Karanga) into only two, Masvingo and Midlands, while Manicaland (Manyika) remained undivided.[50] On any decision in ZANU-PF, the Zezuru grouping, now headed by the Mujuru camp, has a virtual veto and needs only two other provinces to carry the day. Moreover, the strength of the Mashonaland East and Central vote for ZANU-PF in past national elections has increased the leverage of the Zezurus generally and the Mujuru camp specifically.
The Karangas, who are 35 per cent of the national population to the Zezurus' 25 per cent, received none of the top five party posts at the 2004 congress and were determined to do better in December 2009.[51] By the eve of the congress, however, it was apparent they would fail. Basil Nyabadza resigned as party chairman for Manicaland in protest at what he described as a flawed nomination process and told Crisis Group: “Some leaders are like UN permanent Security Council members”,[52] a reference to Mugabe's rigid allocation of presidium positions based on the ZANU/ZAPU 1987 unity accord. While the congress's rejection of the Karanga-Mnangagwa initiative and confirmation of Zezuru dominance within the party gave the Mujuru camp an edge in the succession struggle,[53] it at the same time exacerbated clan tensions that risk erupting into conflict at the national level in the post-Mugabe era.
4. Tsholotsho II
Mnangagwa, 65, has the support of the ZANU-PF leadership in Manicaland, Midlands, Masvingo and Matebeleland South, but these provinces have been MDC-T strongholds in recent elections. This suggests that he starts well behind in any three-way national contest against Tsvangirai and Joice Mujuru. He is a resilient politician, however. Despite a series of setbacks in the past ten years, he continues to marshal support and remains a serious contender for power. Having been thwarted in the campaign to bring down Joice Mujuru at the December congress, his camp is having more success in its current campaign, called Tsholotsho II,[54] to return key allies – suspended or marginalised in the aftermath of the 2004 congress defeat – to influence in party structures.[55]
A Mnangagwa supporter in the ZANU-PF politburo said, “we are creating our party within the main party – it's one of the strategies which we are crafting to ready ourselves for the challenges ahead to win the presidency”.[56] Mnangagwa is also using his defence minister portfolio to strengthen ties to the security establishment,[57] and his emissaries have even begun to explore possible alliances with Tsvangirai and the MDC-T, or at least some elements of that party.
Nothing is impossible in politics. There are no permanent friends or enemies. All options are open for consideration. Our Plan A is for our preferred candidate to ascend to power on his own. Our Plan B is to consider how we can forge an alliance with MDC-T and Tsvangirai, though this is still a remote possibility at this juncture.[58]
B. MDC-T
1. Advancing the inclusive government
The MDC-T leadership believes that it will ultimately be judged by the electorate on its record in office. As a result, it has been focused over the past year on pushing implementation of the GPA and making the inclusive government functional. Thus, it has given relatively little attention to growing the party by building alliances and to shoring up its structures countrywide. Tsvangirai considers that a successful inclusive government would pave the way for the MDC-T to take responsibilities more firmly into its hands after fresh elections, since it can prove to sceptics that it is competent and can be entrusted with stewardship of the country. He told Crisis Group:
Estamos neste governo inclusivo para restaurar a estabilidade política e económica e dar Zimbabwe esperança para um amanhã melhor e uma chance para um novo começo, e acreditamos que, além das contrariedades e frustrações, conseguimos fazer isso no ano passado. Zimbabuanos ... vi um dividendo de paz modesto e querem mais. Nosso desafio é entregar nessa frente. [59]
A decisão de entrar governo foi impulsionado por uma avaliação pragmática de que Mugabe, ZANU-PF radicais e as forças de segurança detinham o monopólio da força, estavam dispostos a usá-lo contra os adversários e foram favorecidos por Mbeki, mediador da SADC. O MDC-T calculado que, nessas circunstâncias, a sua capacidade de mudança efeito seria maior dentro do que fora do governo, e ele acredita que os eventos estão se mostrando correto.
A festa maior orgulho é a capacidade do governo inclusivo para superar os obstáculos colocados pelos linha-dura da ZANU-PF e os seus limitados recursos financeiros para gravar alguns impressionantes ganhos econômicos. O ministro das Finanças Tendai Biti disse que o MDC-T tinha conseguido "para parar o sangramento e trazer sanidade para a governação dos assuntos econômicos sob circunstâncias muito difíceis. ... Uma economia funciona com base de previsibilidade e confiança, eo que temos feito nos últimos dez meses é trazer consistência, previsibilidade e, portanto, alguma legitimidade ". [60]
Though Biti added that the recovery is fragile, and more donor support is needed to sustain the momentum for change and avoid a relapse, [61] economic stability has caused Tsvangirai's popularity to rise. A poll by the reputable Harare-based Mass Public Opinion Institute (MPOI) in September found that 57 per cent would vote for Tsvangirai, 10 per cent for Mugabe in new elections.[62]
Tsvangirai believes that the international community should reward progress by extending aid for reconstruction and development. “There is no dispute in everyone's assessment that there is, indeed, progress being made in Zimbabwe, and how do you reward that progress? By moving away from just humanitarian aid to economic growth, development aid and ensuring that any existing restrictions are removed”.[63] Attempting to walk a tightrope with its ZANU-PF partners in the inclusive government, the MDC-T wants the lifting of “non-personal sanctions” – those impacting government entities vital to economic recovery, such as the Agricultural Bank of Zimbabwe – but targeted measures retained on individuals who continue to block meaningful political reforms.[64] Tsvangirai has written to EU leaders, including UK Prime Minister Gordon Brown, urging a general review of restrictive measures, while Biti requested the EU to free eight government companies from its sanctions.[65] On 15 February, the EU responded by renewing the sanctions regime for a year, while dropping nine companies from the list.[66]
2. The Tsvangirai/Mujuru axis
The MDC-T originally anticipated that the inclusive government would last at most two years, during which rapid political and economic reforms would be followed by fresh elections.[67] This expectation has been modified by political realities, and a senior Tsvangirai aide summed up the frustration: “You really wonder whether Mugabe is in charge. Maybe we should have directly negotiated with the military during the mediation, because they appear to be the ones calling the shots”.[68] Tsvangirai has suggested publicly that an early election might be necessary to break the impasse,[69] but this appears to be a tactic to put pressure on ZANU-PF. He realises that more time is required to democratise state institutions and put a new constitution in place, so the MDC-T may be prepared to stay in uneasy harness with ZANU-PF in the inclusive government for a full five-year term.[70]
Tsvangirai and his team are consequently taking a two-pronged approach, pushing for incremental gains on political reforms through the negotiation process, while seeking to take full charge of the economy through Biti's finance ministry. Jameson Timba, the MDC-T deputy information and publicity minister, told Crisis Group:
We have ring-fenced the ZANU-PF economic tsar, Reserve Bank Governor Gideon Gono, and our minister, Biti, is in control. On that front, we have made huge strides because the treasury has reclaimed its power, which was not the case before. Now we are going to pitch the fight to expedite political reforms.[71]
Party strategists worry that if the inclusive government collapses before meaningful political reforms are implemented, elections would be held under the current constitution in an even more hostile environment conducive to ZANU-PF rigging than March 2008.[72] ZANU-PF hawks are mainly responsible for frustrating reforms, but the MDC-T shares blame for failing to lead in parliament, where it has not used the speakership and its plurality to initiate progressive legislation to open political space. It has not moved aggressively, for example, against restrictive laws like AIPPA and POSA. The MDC-M leadership has threatened its legislators with party expulsion if they get too close to the Tsvangirai wing of the once unified movement, and, as noted above, the Mujuru camp of ZANU-PF is not yet prepared to cooperate openly. But some MDC-T leaders in government and parliament appear satisfied with the temporary arrangement and the accompanying perks it provides. There are also allegations, as yet unproven, of corruption involving ministers and local councils the party controls.[73]
The MDC-T constitutional proposal – an executive prime minister and a weaker president – is similar to what the Mujuru camp supports, and Tsvangirai, like Joice Mujuru, has privately indicated to confidantes a willingness to work together.[74] However, Tsvangirai seeks to maximise his leverage by keeping options open, since both ZANU-PF factions are privately reaching out to him about possible post-Mugabe alliances.
MDC-T insiders told Crisis Group the past year has convinced Tsvangirai he would still need to work with some ZANU-PF elements after an electoral victory “to complete the transition and neutralise hawks in ZANU-PF and some elements in the securocrats who still control most key institutions”.[75] A close adviser said, “we would need to form a second inclusive government with some elements in ZANU-PF out of our own magnanimity to complete the transition and soft-land the crisis, even if we were to win outright in the next election”.[76] But worry about a military coup explains much of the MDC-T leadership's interest in exploring a second inclusive government, in particular with the Mujuru camp, which commands loyalty from some influential generals.
C. MDC-M
The MDC-M faction, which has ten members of parliament, exercises limited influence and recognises that its very survival is heavily dependent on the durability of the inclusive government. While publicly stating that an early election would favour ZANU-PF, its leader, Deputy Prime Minister Arthur Mutambara, acknowledges that he needs the full five-year term to raise his political standing and give the splinter party time to forge new alliances that might allow it to stay relevant in the post-Mugabe era. Mutambara's claim that he and the party play a critical unifying role in the GPA and keeping the government functional despite Mugabe's and Tsvangirai's often tense relationship is less than fully persuasive in view of their unhelpful role in parliament.[77] Without solid grassroots support, it is most likely that the MDC-M will eventually collapse, with some leaders rejoining the larger MDC-T, a revived ZAPU[78] or ZANU-PF, depending on which faction gains control of the old ruling party. Industry and Commerce Minster Welshman Ncube, the MDC-M power broker, would favour collaboration and an inclusive government pact with the Mnangagwa camp.[79]
IV. The Securocrat Problem
A. Opposition to the Transition Process and Hints of a Coup
After almost a year in the inclusive government, senior MDC-T officials told Crisis Group that they believe the greatest threat to the power-sharing coalition and to the country's stability will come from leaders of the national security services who are refusing to accept the new dispensation.[80] One said:
We can implement the GPA to the last line, but if we don't deal with the contentious issue of the security leadership in this country, we will be haunted by it at the next elections. We will have a Madagascar-like situation if the military is left with free rein to dictate and influence key decisions with regards to political developments in the country, including national leadership.[81]
In private discussions in South Africa, Tsvangirai and other senior MDC-T officials highlighted the issue of “phased security sector reform” as his principal concern in the run-up to new elections.[82]
Most observers believe that up to twenty high-ranking security officials (the “securocrats”) maintain a de facto veto over the transition process. Among those frequently cited as hardliners are Defence Forces Commander General Constantine Chiwenga, Police Commissioner Augustine Chihuri and Central Intelligence Organisation Deputy Director General Maynard Muzariri.
In hushed conversations, MDC-T officials and civil society activists express fears that a coup could come shortly after an MDC-T electoral victory or should Mugabe die in office. Mugabe has fully backed the military leadership, his last remaining line of loyal support given his fractious party, in part by ruling out attempts to carry out a security reform program. He left no doubts about this symbiotic relationship in his closing remarks to the ZANU-PF congress on 19 December 2009:
ZANU-PF as the party of the revolution and the people's vanguard shall not allow the security forces of Zimbabwe to be the subject of any negotiations for the so-called security sector reforms. …That is the most dependable force we could ever have, it shall not be tampered with”.
The issue of the military command was not specifically addressed in the GPA negotiations. Still, the parties agreed to establish a new coordinating body for defence and security policy, the National Security Council (NSC), that would include Tsvangirai and his two deputy prime ministers and replace the ZANU-PF-dominated, secretive and abusive Joint Operations Command (JOC).[83] Over the past decade, the JOC has been behind the strategy of repression to keep Mugabe and ZANU-PF in power. It is the instrument through which Mugabe has masterminded the rigging of elections and the continuing wave of violent farm seizures. The fact that the NSC has met only once in the past year while the supposedly defunct JOC holds numerous weekly sessions with no MDC-T participation is deeply worrying. Most recently, the JOC was reportedly behind the January decision by the ZANU-PF politburo to make no further concessions to implement the GPA until sanctions are lifted.[84]
A number of generals are now contemplating moving into full-time politics in ZANU-PF, including Chiwenga, who is eyeing a leadership position in the party's campaign in the new elections. This pattern underlines their determination to remain at the centre of national political and economic life.[85]
B. “Soft Landing” Considerations
The motives driving the senior security leaders to undermine the transition process and the inclusive government are diverse. In the past, they have reportedly benefited from packages administered by Reserve Bank Governor Gono through so-called “quasi-fiscal measures”, as well as largesse channelled through Mugabe's wife, Grace, and Chiwenga.[86] A number of generals have reportedly built up substantial landholdings, either personally or through family members and other proxies, as a result of farm seizures ostensibly designed to assist the rural poor. Their desire to protect these holdings is a key reason ZANU-PF is opposing implementation of the GPA requirement to conduct a comprehensive land audit, since that exercise would expose these ownership patterns. Mugabe is reportedly still sustaining the livelihoods and patronage network of a small group of generals, mainly through proceeds from the controversial private sale of diamonds being mined in abusive conditions from the Marange fields in eastern Zimbabwe and through loans extended to the military by the Chinese government.[87]
Some senior security officials fear prosecution for gross human rights abuses committed in recent repression campaigns, especially those associated with the 2008 presidential and parliamentary elections, as well as decades-old abuses, such as the killing of over 20,000 mainly Ndebele-speaking people in Matebeleland in the 1980s in a campaign known as Gukurahundi. Amnesties have been granted frequently in the post-independence period, including in 1980, 1985, 1988, 1990, 1995 and 2000. The amnesty provision in 1990 provided a full pardon for security force members for any offense committed during “anti-dissident” operations “if that offence was committed in good faith for the purpose of or in connection with the restoration or maintenance of good order and public safety in Zimbabwe”.[88] Still, a number of senior security officials have quietly expressed concerns that such amnesties could be revoked under an MDC-controlled government and legislature and that these provisions do not afford protection from international prosecution.[89]
Others generals are motivated by a continuing sense of ideological fervour, viewing their acts of repression against “dissidents” and white farmers over the past three decades as simply a continuation of the liberation struggle of the pre-independence period. In the extreme, they believe that Tsvangirai and the MDC-T are mere puppets for white farmers and business interests, as well as foreign interests, especially British. They see themselves as the bulwark and Praetorian Guard of the revolutionary struggle, and thus handing over power to Tsvangirai, who has no liberation war record, would amount to selling out. One implication of this attitude is that these security officials would be loath to appear before anything resembling a truth and reconciliation commission and acknowledge their abuses, since they believe that their acts were not crimes but heroic feats to protect Zimbabwe from its enemies.
Zimbabweans across the political spectrum are increasingly debating the question of how to secure the retirement of these security officials during the life of the inclusive government.[90] Many are highly reluctant to consider any concessions to the officials, viewing them as rewards for past abuses and undercutting rule of law in a future Zimbabwe. While even these individuals see the threat from the generals, they also believe that the threat can be minimised by playing on the growing divisions between senior security officials and the rank-and-file military and police, who have themselves suffered under the economic implosion brought about by Mugabe and his cronies. Further, they doubt that concessions would have the desired effect, given the varied motivations of the generals and their scepticism regarding the permanence and utility of past amnesties.
Some suggest that security sector reform, leading to higher salaries, improved housing and educational benefits and a greater sense of pride in a professional security service, would better undercut the capacity of senior officers to use troops against a democratically-elected government.[91] Expanded international pressure on Mugabe and ZANU-PF to ensure the full functioning of the National Security Council, truly disband the Joint Operations Centre and proceed with the land audit to settle issues of ownership and compensation, if necessary, would go a long way toward diminishing the threat of the security officials.
At the same time, a number of MDC-T and MDC-M officials and human rights activists, including some who have suffered the worst of the abuses, have raised the possibility of arranging “soft landings” for the securocrats.[92] Persuading them to retire peacefully will not be easy, given their fears of the post-Mugabe era. Among the ideas being discussed is a new domestic amnesty for acts committed since the last amnesty in 2000, in exchange for the retirement of the officials, but revocable should they be found to be engaging in actions to thwart the transition to democratic governance. In keeping with past Zimbabwean practice, such an amnesty would not apply to so-called “specified offences”, such as murder, rape and theft of public property, nor would it protect the officials from international prosecution for crimes against humanity, war crimes and genocide.
Another idea being discussed is to allow the generals to keep their assets, including perhaps even their farmlands, by arranging legal transfer to them as retirement compensation, but also providing compensation to those illegally dispossessed. The US, EU and others could sweeten the deal by removing targeted sanctions on those who comply with its terms, since they would no longer be thwarting the transition.
It is unclear whether these measures, even in combination, would be sufficient to remove the threat posed by many of the incumbent leaders of the security forces. Having always associated the exercise of power with the use of force, they may never be satisfied that their economic interest and personal security could be adequately protected after they surrender their power.
V. The role of South Africa and SADC
Zimbabwe's economic implosion and Mugabe's increasingly authoritarian rule have had wide regional implications. The country traditionally was Southern Africa's bread-basket, and its relatively modern infrastructure, extensive mining and manufacturing sectors, prosperous tourism and well-trained labour force helped anchor the region. With the end of apartheid in the early 1990s, many envisaged South Africa and Zimbabwe driving a broad regional market, complete with extensive energy and transport links. Instead, Harare has become a regional crisis and embarrassment. Up to four million Zimbabweans[93] – roughly a third of the population – have flooded across national borders due to political repression and absence of economic opportunities, affecting the stability of particularly South Africa and prompting xenophobic attacks by those fearing loss of jobs or a drain on social spending.[94] Similarly, South African business grew deeply concerned over the collapse of Zimbabwe's mining, manufacturing, tourism and agriculture sectors and infrastructure, in all of which it has major investments.[95]
A month after the failed March 2008 elections and acting on behalf of SADC and the African Union, Thabo Mbeki launched the mediation that produced the GPA in September of that year. As described above, this mediation remains essential, because of the difficulties that immediately developed with GPA implementation and the operations of the inclusive government. Facing a political crisis at home that eventually led to his resignation as president, Mbeki did little further, but the advent of Jacob Zuma as his successor has changed the situation. While Zuma carefully refrained from challenging Mugabe or the new SADC president, the Congo's Joseph Kabila, during the early September 2009 Kinshasa summit, he has subsequently displayed a refreshing engagement and toughness on the Zimbabwe account.[96]
In a clear break with the Mbeki team, Zuma appointed three of his most trusted and powerful advisers – international relations specialist Lindiwe Zulu, anti-apartheid veteran Mac Maharaj and former cabinet minister Charles Nqaqula – as his point-persons for the mediation process. Significantly, at SADC's special summit on Zimbabwe in Maputo in November 2009, following the MDC-T's suspension of its participation in the inclusive government, Zuma was reportedly firmer with Mugabe than anyone had been during the lengthy crisis, reaffirming that there was no alternative to the GPA and that a tough response would be forthcoming against any party that derailed it. “He told the three principals, including Mugabe, that with him at the helm of the mediation, it was no longer business as usual”.[97]
There is growing impatience among the South Africans with the slow pace of reform. Though it looks improbable, the mediation team indicates that all main outstanding issues should be resolved before June, when the football World Cup begins in South Africa: “We don't want trouble in our backyard, especially this year when we host the World Cup, and our mediation team will work hard to ensure that key issues are out of the way before mid-year”.[98] The South African intelligence leadership has reinforced this message with all principals in the inclusive government,[99] and Zuma has publicly urged the three political parties in the power-sharing arrangement to resolve remaining issues in time for elections in 2011.[100]
The Zuma team considers that ZANU-PF and MDC-T have both been guilty of adding peripheral items to the negotiating agenda. Zuma has called on the principals to be more flexible and “park” a number of topics for the time being to allow progress.[101] A senior ANC executive member told Crisis Group:
The heart of the crisis in Zimbabwe centres around security issues which have closed political space and yielded disputed election outcomes for the past ten years. That's what should consume our time in the mediation process. Getting Reserve Bank Governor Gono out today or arguing about the prime minister's residence is not going to result in a free and fair election and a smooth transition”.[102]
Zuma's mediation also includes an effort to deal with the securocrat problem. A selected group of retired generals from South Africa and other SADC countries are to hold discussions with senior Zimbabwean officers about the role of the military in a civilian-led government.[103] At the same time, Pretoria is working on issues related to a possible amnesty or other forms of immunity for the current security leadership in the post-Mugabe era. A senior official in the African National Congress (ANC), South Africa's ruling party, explained:
The way the security leadership in Zimbabwe is handled is crucial to how a smooth transition process can be achieved. Our mediation process, as well as the main parties to the negotiations, cannot turn a blind eye to that critical element given Zimbabwe history. We can complete all the elements as outlined in the GPA, but if we don't work on and begin to engage that sensitive issue now, it could create great instability and roll back all the gains which we would have achieved. We are very aware that is the crux of the matter, and we are exploring ways to delicately engage on this sensitive issue.[104]
In order to influence the emerging power dynamics in Zimbabwe, the Zuma administration has also deepened its relations with Tsvangirai and the MDC-T, while privately urging ZANU-PF to consolidate and clarify its own party succession plan.[105] A member of the ANC executive told Crisis Group that because his party was doubtful there would be a smooth political settlement after another round of elections or a Mugabe exit, it was drawing on its experience in ending apartheid to encourage a private dialogue between moderates in ZANU-PF and the MDC-T with a view to building support for a coalition government after the polls regardless of who wins.[106]
SADC as an organisation has continued to defer to South Africa on Zimbabwe policy, while calling for strict adherence to the GPA, continued negotiations on outstanding issues, new foreign assistance and investment and a lifting of Western sanctions. Many in Zimbabwe believe that only Zuma, among current southern African leaders, has the mix of political stature and revolutionary credentials to take a tough, effective line with Mugabe. While Mugabe is reportedly surprised and angered at his treatment by Zuma, recent progress, though slow and inconsistent, suggests the approach can work. Aware of the impact of Zimbabwe's continuing crisis on his own country's economic and social conditions, there are strong reasons for the South African president to remain engaged once the World Cup is over and indeed to adopt the even more assertive approach to the mediation and the parties that may be necessary to resolve the crisis.
VI. Conclusão
Zimbabwe remains at risk from the long legacy of misgovernment that produced the interlocking political, economic and humanitarian crises of the past decade. In addition to the challenges of governance and security highlighted in this briefing, any of a wide range of problems, singly or in common, could return it to the edge of collapse, particularly as long as Robert Mugabe remains head of state and his long-time ruling ZANU-PF party maintains its intransigent stance. The reformist MDC, split into sharply opposed factions, has performed reasonably in government, but has not seized the impetus for reform that seemed possible after it gained a parliamentary majority in 2008.
But despite its internal contradictions, the widely divergent ambitions of its three participating parties and the reluctance of donors to fully embrace it, the unity government has important achievements to its credit. The economy has gained a degree of stability, arbitrary political violence has been reduced, and a dialogue continues, with South African mediation, on the major political, constitutional and electoral issues. Even a bitterly divided ZANU-PF implicitly acknowledges the need for a generational change, and at least one of its two main contenders for Mugabe's mantle is well into exploration of ways to come to terms with the main MDC wing and the transition process.
South Africa's role remains vital, especially now that Jacob Zuma is bringing to it a more even-handed and energetic quality of engagement. Western governments need to offer complementary financial as well as political assistance, including the maintenance of targeted sanctions on the spoilers and the selective removal of corporate sanctions that stand in the way of economic growth. Above all, Zimbabweans themselves – both the parties in the inclusive government and broader civil society – must put the legacy of “divide-and-rule” politics behind them and learn basic lessons of cooperation essential for a successful democratic transition.
Harare/Pretoria/Nairobi/Brussels, 3 March 2010
[1] “Communique Extraordinary Summit of the SADC Heads of State”, 27 January 2009. On 11 February 2009, Tsvangirai became prime minister and Mutambara and Thokozani Khupe (MDC-T vice president) became deputy prime ministers under the terms of the GPA.
[2] The Global Political Agreement (GPA), which gave birth to the formation of the inclusive government, was signed on 15 September 2008. See Crisis Group Africa Briefing N°59, Engaging the Inclusive Government , April 2009.
[3] Zimbabwe Budget Statement 2010, 16 October 2009.
[4] “Biti allocates IMF US $510 Million to Fiscus, Productive Sector”, The Herald , 30 September 2009.
[5] “Principals agree on Commission”, The Herald , 11 December 2009. Commission memberships were announced four days later.
[6] Crisis Group interview, ZANU-PF lead negotiator and Justice Minister Patrick Chinamasa, Harare, 4 January 2010.
[7] Crisis Group interview, member, MDC-T National Executive Council, Harare, 6 January 2010.
[8] Crisis Group interview, ZANU-PF lead negotiator and Justice Minister Patrick Chinamasa, Harare, 4 January 2010.
[9] “Constitutional outreach kick off”, The Zimbabwe Standard , 10 January 2010.
[10] Crisis Group interview, Ernest Mudzengi, coordinator, National Constitutional Assembly, Harare, 8 January 2010.
[11] Crisis Group interview, Paul Mangwana, ZANU-PF co-chairman, Constitutional Review Committee, Harare, 7 January 2010.
[12] Booklet on ZANU-PF position on the constitution-drafting process, February 2010, shown to Crisis Group.
[13] Ibid.
[14] Ibid.
[15] Crisis Group interviews, senior MDC-T officials, 4-8 January 2010.
[16] A Gallup International poll released on 18 January 2010 indicated that Mugabe's support is only slightly greater: 25 per cent.
[17] See Sections IV and V below.
[18] See GPA, preamble, p. 2.
[19] Crisis Group interviews, ZANU-PF politburo member, Harare, 23 December 2009; intelligence official, Harare, 21 December 2009.
[20] Mugabe and the Mujurus belong to the same Zezuru clan. As discussed below, this clan, and not Mnangagwa's Karangas, tends to dominate key ZANU-PF offices and institutions. Solomon Mujuru also played a vital role during the liberation struggle in persuading fighters to accept Mugabe's rise to the party leadership.
[21] Crisis Group interviews, ZANU-PF politburo members and intelligence and military officers, Harare, 9-29 September 2009, 23 December 2009-10 January 2010.
[22] “Principals agree on appointment on Permanent Secretaries”, The Herald , 30 March 2009 .
[23] Crisis Group interview, MDC-T cabinet minister, Harare, 21 November 2009.
[24] “Permanent Secretaries usurp Ministers Powers”, ZimOnline , 10 January 2010.
[25] “When leaders prove they are a big joke”, The Zimbabwe Independent , 8 October 2009.
[26] Crisis Group interview, Harare, 7 January 2010.
[27] Crisis Group interview, ZANU-PF member of the commissariat department, Harare, 17 September 2009.
[28] Ibid.
[29] Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member, Pretoria, 12 January 2010.
[30] “Tsvangirai rejects Mugabe directive”, The Zimbabwe Independent , 4 February 2010.
[31] Crisis Group interview, senior military official, Harare, 2 January 2010.
[32] Crisis Group interview, Speaker of Parliament Lovemore Moyo, Harare, 17 September 2009.
[33] Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member, Harare, 2 January 2010.
[34] “Mnangagwa faction crushed”, The Zimbabwe Independent , 19 December 2009.
[35] “Congress resolves that our negotiators cease to entertain any discussion on or negotiation of the resolution relating to the appointment of the governor of the Reserve Bank, Attorney General and the provincial governors as these issues fall outside the purview of the Global Political Agreement and have their solid statutory origins that protect them. There should be no movement on the concerns of the MDC formations without corresponding and simultaneous redress of ZANU-PF's concerns such as the illegal western sanctions, western funded radio broadcasts and western interference in Zimbabwean internal politics through the funding of parallel government structures”. ZANU-PF Congress Resolutions, 13-15 December 2009. “No more outstanding issues”, The Herald , 10 August 2009. Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member, Harare, 25 September 2009.
[36]?Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member, Harare, 23 September 2009; “ZANU-PF endorses Mugabe for President”, The Herald , 12 September 2009.
[37] Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member and adviser to Mujuru faction, Harare, 11 September 2009.
[38] Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member linked to Mujuru faction, Pretoria, 11 February 2010.
[39] At the ZANU-PF congress, the Mujurus obtained the endorsement of all the party's provincial leaders for Joice to keep her position in the face of the Mnangagwa-Muchinguri challenge.
[40] See GPA, p. 3.
[41] Crisis Group interview, senior ZANU-PF politburo member linked to Mujuru faction, Harare, 2 January 2010.
[42] Crisis Group interview, ZANU-PF cabinet minister linked to Mujuru camp, Harare, 17 September 2009.
[43] Crisis Group interview, member of Mujuru advisory group, Harare, 21 September 2009.
[44] “Given the political dynamics evolving, it is inevitable that there would be need for a second inclusive government post-Mugabe, regardless of which party or faction wins [elections]”. Crisis Group interview, member of Mujuru camp advisory group, Harare, 22 September 2009.
[45] Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member linked to Mujuru faction, Harare, 16 September 2009.
[46] Crisis Group interview, member of Mujuru camp advisory group, Harare, 22 September 2009.
[47] The ZANU-PF constitution states that the president of the party is automatically its candidate for the national presidency in an election called during his or her tenure, though the individual can choose to step down rather than perform this obligation.
[48] The Zezuru, Karanga and Manyika clans make up the Shona-speaking bloc in Zimbabwe. The other major linguistic grouping is that of the Ndebele from the Matebeleland provinces.
[49] The politburo is the party's supreme policy-making body, made up of 40 members appointed by Mugabe in consultation with the presidium. Joice Mujuru is a leading member of both the presidium and the politburo. In addition to her and Mugabe, the other members of the presidium are Vice President John Nkomo and National Chairman Simon Moyo, both Ndebeles who owe their positions to the ZANU-PF/ZAPU 1987 Unity Accord.
[50] See “Zimbabwe National Geographical Map”, p. 11, local government and rural development ministry.
[51] Mugabe also regularly gives members of his tribe a large portion of key government, military and parastatal positions.
[52] Crisis Group interview, Harare, 22 December 2009.
[53] The Mujuru camp, with all four Zezuru-speaking Mashonaland provinces voting as a bloc, created alliances with the Matebeleland provinces to control the presidium elections.
[54] Tsholotsho I is the name given to the effort that former Information Minister Jonathan Moyo reportedly spearheaded in 2004 to defeat Joice Mujuru's nomination to the ZANU-PF presidium.
[55] Among those in key party positions are former ZANU-PF lead negotiator and Justice Minister Patrick Chinamasa; former Information Minister Jonathan Moyo; Manicaland provincial chairman Mark Madiro (Nyabadza's successor); former Matebeleland North Chairman Jacob Mudenda; Headman Moyo; Midlands Central Committee member and key adviser July Moyo; Deputy Minister for Energy Power Development Hubert Nyanhongo; war veterans leaders Jabulani Sibanda and Joseph Chinotimba; youth leader Edison Chakanyuka; former Masvingo provincial governor Josiah Hungwe; and Women's League leaders Oppah Muchinguri, Shuvai Mahofa and Mabel Chinomona. A majority of key government bureaucrats are also linked to Mnangagwa including the chief secretary to the president and cabinet, Misheck Sibanda.
[56] Crisis Group interview, Harare, 7 January 2010.
[57] Ibid.
[58] Crisis Group interview, ZANU-PF politburo member linked to Mnangagwa, Harare, January 2010. An intelligence officer offered a slightly different take, saying that Mnangagwa seeks to weaken Tsvangirai's presidential chances by forging an alliance with the MDC-M and splitting the MDC-T. Crisis Group interview, Harare, 9 January 2010.
[59] Crisis Group interview, Johannesburg, 30 November 2009.
[60] Crisis Group interview, Harare, 22 September 2009.
[61] Ibid.
[62] See Mass Public Opinion Institute Survey, September 2009.
[63] Crisis Group interview, Johannesburg, 10 October 2009.
[64] Crisis Group interview, member, MDC-T National Executive Council, Pretoria, 7 November 2009.
[65] Crisis Group interview, Western diplomat, Harare, 8 January 2010.
[66] “EU renews sanctions on Mugabe and his cronies”, voanews
.com, 15 February 2010. The EU cited lack of speed in implementing the GPA and reforms as the basic for retaining the sanctions regime. The US announced on 1 March that it would also continue its sanctions regime for another year. “US extends Zim sanctions for another year”, Agence France-Presse, 2 March 2010.
[67] Crisis Group interview, Johannesburg, 10 October 2009.
[68] Crisis Group interview, Pretoria, 9 October 2009.
[69] “Tsvangirai says early elections could solve Zimbabwe's political problems”, voanews.com, 5 February 2010.
[70] Crisis Group interview, member, MDC-T National Executive Council, Harare, 3 January 2010.
[71] Crisis Group telephone interview, 6 January 2010.
[72] Crisis Group interview, member, MDC-T National Executive Council, Harare, 4 January 2010.
[73] “MDC-T Ministers under probe”, The Zimbabwe Independent , 15 January 2010.
[74] Ibid.
[75] Crisis Group interview, Harare, 24 September 2009.
[76] Crisis Group interview, Pretoria, 10 October 2009.
[77] Crisis Group interview, Deputy Prime Minister Arthur Mutambara, Harare, 21 November 2009.
[78] ZAPU is led by Dumiso Dabengwa, a former ZANU-PF politburo member who quit the party to revive the movement that was once led by the late Joshua Nkomo and merged with ZANU-PF in the 1987 Unity Accord.
[79] Crisis Group telephone interview, MDC-M National Executive Council member, 20 January 2010. An electoral alliance with ZAPU to undercut MDC-T support in Matebeleland provinces is also said to be under consideration.
[80] Crisis Group interview, Harare, 4 January 2010.
[81] Ibid. The Madagascar military forced the elected president, Marc Ravalomanana, from office in 2009 and installed opposition leader Andry Rajoelina.
[82] Crisis Group interview, senior official, South Africa international relations and cooperation department, 11 December 2009.
[83] Crisis Group interview, intelligence officer, Harare, 7 January 2010. The JOC is a national security organ chaired by Mugabe. Its membership includes the two vice presidents, the heads of the army, air force, intelligence, police and Reserve Bank, and the defence, state security, and home affairs ministers. It was inherited at independence from the Smith regime.
[84] “No further concessions until sanctions lifted”, The Herald , 1 February 2010.
[85] Crisis Group interview, senior military official, Harare, 8 January 2010.
[86] Crisis Group interview, senior military officer, Harare, 7 January 2010.
[87] Crisis Group interview, senior official, finance ministry, Harare, 3 January 2010.
[88] See “Breaking the Silence, Building True Peace”, The Legal Resources Foundation and the Catholic Commission for Justice and Peace (CCJP), a March 1997 report on the 1980-1989 disturbances in Matebeleland and the Midlands.
[89] Crisis Group interviews, senior military officer, ZANU-PF politburo member, Harare, 7 January 2010.
[90] Crisis Group interviews, senior MDC-T, MDC-M, ZANU-PF and civil society leaders, Harare, December 2009, January 2010.
[91] Crisis Group interview, member of MDC-T National Executive Council, Pretoria, 11 February 2010.
[92] Crisis Group interviews and discussions, Zimbabwe, November 2009, January 2010.
[93] “Four million Zimbabweans living in diaspora”, The Business Day , 16 December 2009.
[94] “Xenophobic attacks ignite in Cape Town”, The Star , 27 November 2009.
[95] “South Africa seeks investment protection with Zimbabwe”, The Business Day , 11 December 2009.
[96] Crisis Group interview, senior official, South Africa international relations and cooperation department, Pretoria, 21 December 2009.
[97] Ibid.
[98] Crisis Group interview, senior official, South Africa international relations and cooperation department, Pretoria, 12 January 2010.
[99] Ibid.
[100] “Zuma pushes for early election”, The Zimbabwe Standard , 10 January 2010.
[101] “Zuma calls for Tsvangirai to be flexible”, The Pretoria News , 15 January 2010.
[102] Crisis Group interview, member, ANC national executive, Pretoria, 16 January 2010.
[103] Ibid.
[104] Crisis Group interview, Pretoria, 20 December 2009.
[105] Ibid.
[106] Crisis Group interview, Pretoria, 15 January 2010.
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